Insatser i ”utsatta” områden : en analys av 20 års områdesutveckling och lärdomar inför framtiden

Denna kunskapsöversikt diskuterar svenska studier om områdesutveckling hittills under 2000-talet och har som syfte att sammanfatta lärdomar från studier som har berört områdesutveckling. Begreppet områdesutveckling är något diffust och det är vår tolkning att områdesutveckling under de senaste årtiondena alltmer kommit att användas som ett portalbegrepp för allehanda ambitioner och insatser i den redan byggda stadsmiljön och då i synnerhet bostadsområden som domineras av hyresrätter byggda i efterkrigstid. I denna kunskapsöversikt avgränsas förståelsen av det diffusa begreppet ”områdesutveckling” till lokala insatser i s.k. utsatta bostadsområden som domineras av miljonprogramsområden med företrädesvis hyresrätter. I dessa områden har riktade områdesinsatser skett mer eller mindre sedan deras tillkomst på 1960- och 1970-talen. Områdesutveckling är ofta en uttalad strategi mot boendesegregation. I debatten kring lösningar för boendesegregation är det förorten som blir en problemfylld plats som åtgärder avses riktas mot. Förorten är dock inte en entydig plats, utan en plats som blir till i samhällsdebatten för olika ändamål. Berättelser om förorter är problemorienterade, där förorterna är platser där människor med ofullständig samhällsintegrering koncentreras. Detta avses ibland utgöra ett hot mot det demokratiska samhället och det finns en debatt om ”parallellsamhällen” som utvecklas i förorter. Den problemorienterade berättelsen om förorter legitimerar olika lokalinriktade interventioner. Boendesegregation anses leda till olika former av icke-integration i samhället, såsom att sakna sysselsättning, inte delta i val och inte följa samhällets lagar. Det finns en koppling mellan idéer om segregerade bostadsområden och sociala problem, även om problem som finns i bostadsområden inte nödvändigviss orsakas av själva områdena (Andersson, Bråmå & Holmqvist, 2010). I samhällsdebatten anses bostadsområdet orsaka de olika socioekonomiska problem som en del av dess befolkning brottas med, samt att det anses finnas många individer som utgör ett hot eller en börda för staten. Forskare hävdar att det geografiska utpekandet av bostadsområden bidrar till vidare stigmatisering av dessa områden. På så vis vidmakthåller områdesutveckling den överlägsna positionen från det etablerade majoritetssamhället. I den historiska tillbakablicken framgår att terminologin som används för att beskriva motiv för områdesutveckling har ändrat karaktär de sista tjugo åren. Problemformuleringen har skiftat från ett fokus på ”utländsk bakgrund” till ett fokus på ”utsatthet”. Dock är de reella sakförhållandena likartade i nuläget som i slutet av 1900-talet: höga nivåer av arbetslöshet, ekonomiskt biståndsmottagande och låg genomströmning i utbildning (Karlsson, 2016). Även om målet att bryta segregation har funnits hela tiden har detta mål inte uppnåtts, snarare har det gått i motsatt riktning. Enligt flera forskare präglas områdesinsatser av otydliga mål och mål som är omöjliga att uppnå med de resurser som finns tillgängliga. Det handlar då till exempel om mål såsom att bryta segregation och att öka tillit och demokratiskt deltagande samt inflytande i området. Karlsson (2016) visar dessutom att områdesutveckling inte skapar strukturell förändring som skulle tillgängliggöra samhällets politiska och ekonomiska processer för de boende i områdena. Även om forskare är kritiska mot områdesutvecklingens mål, menar de att det finns positiva förändringar som insatser kan åstadkomma. Exempel som nämns är att hjälpa att integrera utsatta individer och grupper och att utveckla privat och offentlig service i bostadsområdena. Även om målen för lokal områdesutveckling formuleras utifrån ett helhetsperspektiv på staden och segregationen, riktar integrationsåtgärder sig ensidigt till utvalda bostadsområden och deras invånare. Det saknas alltså sätt att arbeta med segregationens relationella karaktär i ett större urbant perspektiv. Ett återkommande mål med områdesutveckling är att öka tilliten till offentliga verksamheter samt erbjuda delaktighet till de boende i områden utvalda för områdesutveckling. Forskare menar att det är viktigt att de boende kan vara med från början i att påverka områdesutvecklingens form, samt att olika inblandade aktörer samverkar för att öka delaktigheten. Dessutom är det viktigt att insatser inte bara erbjuder ”demokrati på låtsas”, utan i stället skapar utrymme för reellt inflytande. Kommunala strukturer erbjuder inte alltid utrymme för kritik och alternativa handlingsstrategier från boende. Det finns oftast en given ram inom vilken inflytande kan äga rum. Individer och organisationer som inte accepterar detta och vill ha mer inflytande riskerar att bli utpekade och demoniserade. Områdesutveckling kan organiseras antingen som en del av den ordinarie kommunala verksamheten eller bedrivas i form av projekt. Forskare kritiserar projektformen för att den inte kan erbjuda den kontinuitet som behövs för långsiktig områdesutveckling och förändring. Det finns en uppenbar risk att verksamheter försvinner när projekt upphör. Samverkan är ofta nödvändig för att organisera områdesinsatser. Samverkan kan erbjuda kontinuitet och effektiv samhällsservice, men dessa positiva utfall är inte garanterade, enligt forskare. Vidare kan samverkan bli ett mål i sig, även om det inte alltid är det mest effektiva sättet att organisera områdesinsatser. Områdesinsatser har oftast mest positiva effekter på individer och individuella hushåll. Detta kan ha ett negativt utfall när hushåll som får det bättre flyttar ifrån området och nya hushåll med socioekonomiska utmaningar ersätter dem. Dessutom läggs fokus på individens eget ansvar, i stället för att staten och kommuner tar ansvar för att motverka segregerande samhällsstrukturer. Karlsson (2016) menar att områdesbaserade projekt inte har möjlighet att verka strukturförändrande men menar att de kan minska de sociala konsekvenserna av segregerade samhällsstrukturer. Fokus på individen har givetvis också positiva konsekvenser, eftersom det kan skapa gynnsamma effekter på individers och hushålls levnadsförhållanden. Ur detta följer vår konklusion för denna kunskapsöversikt, nämligen att områdesutveckling inte är ett medel som kan åstadkomma en strukturell förändring i den ökade ojämlika resursfördelningen i Sverige under 2000-talet hittills men kan ha värde och förtjänster för berörda organisationer och hushåll